العقوبات المقنَّعة: المبالغة في الامتثال للعقوبات الدولية وأثرها على عمل المنظمات الإنسانية العاملة في الشأن السوري

إن العمل الإنساني في سوريا محدود بالنظم المالية المعقدة والبيروقراطية التي تمنع الأموال اللازمة من دخول البلاد. وأي ذكر لسوريا يسبب الهلع للمصارف التي تقدم خدماتها لمنظمات المجتمع المدني الصغيرة، وهي التي تدفع بالنهاية ثمن المبالغة بالامتثال. تحدد هذه الورقة العقوبات غير المنظورة التي تعيق العمل الإنساني في سوريا، مع توصيات لتحسين النظام المالي الحالي.
المحتوى

الملخص التنفيذي والنتائج الرئيسة للبحث

منذ عام 2014، تواجه المنظمات غير الحكومية العاملة في الشأن السوري و/أو تلك العاملة داخل سوريا عقباتٍ متزايدة في تعاملاتها مع البنوك والمؤسسات المالية على مختلف المستويات. هذا الوضع مازال قائماً حتى اليوم، إذ تكفي الإشارة إلى اسم “سوريا” في أي تعاملات مالية إلى قرع جرس الإنذار في البنوك والمؤسسات المالية. 

يتتبع هذا البحث المراحل المختلفة لآليات دفع الأموال والعمليات المالية الأخرى التي تواجهها المنظمات غير الحكومية (NGOs) والمنظمات الدولية (INGOs)، بدءاً من فتح الحسابات المصرفية، مروراً بعمليات تحويل الأموال، وصولاً إلى عواقب وتبعات هذه الإجراءات. كما يقدم البحث تحليلاً شاملاً للإجراءات المالية والتحديات التي تفرضها هذه الإجراءات على المنظمات (السورية وغير السورية) والمنظمات والوكالات الدولية ووكالات الاتحاد الأوروبي، بدءاً من الدول الأوروبية ومروراً بالدول المجاورة لسوريا (تركيا ولبنان وكردستان العراق) وصولاً إلى سوريا.

إلى جانب هذه التحديات ضمن الدائرة المالية (financial circuit)، يحلّل البحث العقبات الرئيسية التي تواجهها المنظمات الإنسانية نتيجة لتطبيق مجموعة من أنظمة العقوبات الدولية، ولا سيما تلك التي فرضتها الولايات المتحدة وطبيعتها العابرة للحدود الإقليمية (extraterritorial). 

يشير البحث إلى أن المنظمات المحلية والدولية التي تعمل في الشأن السوري، أو العاملة في سوريا، تواجه صعوبات متزايدة تضطر معها بعض هذه المنظمات إلى إلغاء بعض مشاريعها لأنها لم تستطع استيفاء المعاملات الورقية التي يطلبها المانحون. ولسوء الحظ، وعلى الرغم من المبادرات العالمية والمؤتمرات التي جمعت في السنوات الأخيرة مختلف الجهات الفاعلة في هذا المجال (بما في ذلك المنظمات المحلية والدولية، وممثلي الدول، ومدراء البنوك) بهدف تطوير وتيسير العمليات المالية وإجراءات تحويل الأموال بالنسبة للمنظمات العاملة في سوريا أو في الشأن السوري، إلا أن أياً منها لم يسهم في إحراز أي تقدم يذكر حتى الآن؛ بل غالبا ما أسهمت هذه المبادرات في تعقيد الأمور أكثر من ذي قبل.

وفي حين تتوافر المنظمات المحلية والدولية الكبيرة على الإمكانيات المطلوبة لتجاوز الصعوبات والعقبات الناتجة عن تأخير أو إيقاف/رفض العمليات المالية (غالبًا بسبب الحجم الكبير للتدفقات المالية التي تديرها، ووجود فرق عمل متخصصة معنية بضمان الامتثال للإجراءات)، فإن الكيانات المتواضعة والصغيرة هي التي تعاني بشكل أكبر. هذا الوضع لم يقلل بأي حال من احتمالات نقل هذه المخاطر إلى المنظمات السورية العاملة ضمن سوريا أو في البلدان المجاورة؛ بل على العكس من ذلك تماماً. وعليه، فإن المنظمات الإنسانية الأصغر حجماً تتأثر بشكل غير متناسب من إجراءات إزالة المخاطر (de-risking processes) التي تتبعها البنوك.

في الختام، يمكننا القول بأن توفير التوجيهات والدعم من قبل الهيئات المسؤولة عن تنفيذ العقوبات أمر مطلوب ومرحبٌ به، إلا أنه بالكاد يعتبر كافياً لتجاوز المشاكل الهيكلية التي تواجهها المنظمات الإنسانية والمنظمات الدولية العاملة في سوريا أو في البلدان المجاورة، أو في أيٍّ من مناطق النزاع الأخرى. إن التحديات التي تواجهها المنظمات الإنسانية والمنظمات الدولية ليست مجرد عقبات يكفي تجاوزها أو عبورها، إذ أن هذه التحدّيات ذات طبيعة هيكلية ومتجذرة في النظام المالي وتقع في صميم نظام العقوبات الدولية الحالي.

 
Financial Circuit of Funds

مشكلة القيود المالية و”إزالة المخاطر”

خلال العقدين الماضيين، عانت المنظمات الإنسانية والمنظمات المحلية وغيرها من المنظمات غير الربحية بشكل متزايد في ضوء القيود والعقبات المالية التي أحدثت العديد من العواقب سلبية على أنشطتها وبرامجها. وقد سميت بعض هذه العمليات بـ “إزالة المخاطر/de-risking”، في إشارة إلى ممارسات المؤسسات المالية التي تختار وضع حد لعلاقاتها مع العملاء أو تغلق الحسابات المصرفية التي تعتبرها “ذات مخاطر عالية”، انطلاقاً من تصور إمكانية ارتباطها بغسل الأموال، أو تمويل الإرهاب، أو كونها كياناً أو فرداً مدرجاً في قائمة العقوبات الدولية، سيما بالنظر إلى أن الأرباح التي تستفيد منها البنوك من هذه المنظمات تعتبر محدودة. في هذا السياق، قد يجد الأفراد أو المنظمات المحلية العاملة في البلدان عالية المخاطر أنفسهم متأثرين بإجراءات إزالة المخاطر هذه حتى لو كانت معاملاتهم المالية مشروعة تماماً. وبدلاً من الاستمرار في التعامل مع هؤلاء العملاء (المثيرين للمخاطر)، غالباً ما تقرر المؤسسات المالية إنهاء العلاقة معهم من أصلها، وبالتالي يختار البنك التقليل من مخاطره الخاصة في وقت يترك فيه العميل “بدون حساب مصرفي” . ويحدث الشيء ذاته أيضاً مع البلدان التي تعتبر ذات مخاطر عالية، إذ تختار المؤسسات المالية في كثير من الأحيان تعليق عملياتها في بلد ما، أو تعاملاتها مع بلد ما، أو إيقافها بشكل كامل، وبالتالي ترك هذه البلدان بدورها دون حسابات مصرفية.

إن الأسباب الرئيسية لهذه اللوائح والقيود المتزايدة كانت مرتبطة في الأصل بالهجمات الإرهابية التي نفذت في 11 أيلول/سبتمبر 2001 ضد أهداف في الولايات المتحدة، وخصوصاً بعد الحملة العالمية اللاحقة لمكافحة تمويل الإرهاب التي حرضت عليها الإدارة الأمريكية للرئيس جورج دبليو بوش كجزء من “الحرب على الإرهاب”. وقد صنفت هذه الحملة، رفقة كيانات أخرى مثل فرقة العمل المعنية بالإجراءات المالية (FATF) ، المنظمات على أنها “معرضة بشكل خاص” للاستغلال من قبل ممولي الإرهاب، الأمر الذي فرض على هذه المنظمات إجراءات تدقيق وتحرٍّ مكثفة طالت مجمل عملياتها وتمويلها . وقد ترافقت هذه الديناميات مع الضغوط التنظيمية العامة التي طبقتها القطاعات المصرفية بعد الأزمة المالية العالمية في عام 2008.

من جانبه، اعتمد الاتحاد الأوروبي أول توجيه له متعلق بمكافحة غسل الأموال (AMLD) في عام 1990 وكان الهدف منه هو الحؤول دون إساءة استخدام النظام المالي لغرض غسل الأموال. وقد جرى تطوير وتعزيز هذا التشريع بشكل متواصل للحد من المخاطر المتعلقة بغسل الأموال وتمويل الإرهاب. وفي الآونة الأخيرة، تم فرض المزيد من التشريعات الأوروبية بشأن مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب حيث جرى إجراء إصلاحين متتاليين منذ عام 2015. وقم تم إجراء آخر مراجعة لتوجيهات الاتحاد الأوروبي المتعلقة بمكافحة غسل الأموال، وهي المراجعة الخامسة، في نيسان/أبريل 2018 والتي تفرض تطبيق التوجيهات على المستوى الوطني بحلول كانون الثاني/يناير 2020 .

في عام 2016، ذكر ماينا كياي، المقرر الخاص للأمم المتحدة المعني بالحق في حرية التجمع السلمي وتكوين الجمعيات، أن تدابير مكافحة الإرهاب ساهمت في تقليص فضاء العمل بالنسبة للمجتمع المدني أو القطاع غير الربحي. وحول التوصية رقم 8 لفرقة العمل المعنية بالإجراءات المالية فقد أشار كياي بأن هذه التوصية “تستخدمها الدول عن غير قصد، وأحياناً بشكل ضار، لتقييد تدفقات التمويل إلى المنظمات غير الربحية” . وقبل ذلك، انتقد كياي في تقرير آخر توصيات فرقة العمل المعنية بالإجراءات المالية بقوله “إنها توظف لفرض موجة إضافية من القيود في جميع أنحاء العالم على تمويل أنشطة المجتمع المدني”، مضيفاً بأن هذه التوصيات “تشكل تهديداً خطيراً وغير متناسب أو عادل بالنسبة لأولئك الذين ليست لديهم أي صلة بالإرهاب، بما في ذلك منظمات المجتمع المدني” . كما أثار المقررون الخاصون الآخرون التابعون للأمم المتحدة أسئلة حول العواقب غير المقصودة للعقوبات في سياقات مختلفة .

بالإضافة إلى ذلك، أعربت مؤسسات مالية مثل البنك الدولي وجهات أخرى عن مخاوفها من أن إجراءات (إزالة المخاطر) والقيود على الوصول إلى الخدمات المصرفية يجعل من الصعب على المنظمات الإنسانية والمنظمات المحلية تحويل الأموال إلى المناطق التي تعتبر عالية المخاطر . في عام 2016، انتقدت لجنة التنمية الدولية التابعة لمجلس العموم البريطاني في تقريرها المعنون “القمة الإنسانية العالمية: أولويات الإصلاح” بشكل مشابه العواقب غير المقصودة لتشريعات مكافحة الإرهاب على المنظمات وعملياتها وأنشطتها. وقد جرى تضمين رسالة من نائبين سابقين لوزيرة الخارجية الأمريكية للتنمية الدولية ضمن التقرير أعربا فيها عن مخاوفهما بشأن قدرة المنظمات على العمل داخل سوريا وجوارها نتيجة لهذه الآثار السلبية . في كانون الثاني/يناير 2020، نددت مجموعة من عشر منظمات غير حكومية دولية بالعقبات والصعوبات التي تفرضها لوائح مكافحة الإرهاب على العمل الإنساني، في الوقت الذي لم تتقلص فيه احتياجات السكان المتضررين من العنف .

ومن المشاكل الرئيسية الأخرى التي تواجهها المنظمات الإنسانية هي العقوبات الدولية، وخاصة عندما يتم تطبيقها على قطاعات بأكملها (مثل التمويل والطاقة)؛ وعلى وجه الخصوص عندما يجري تطبيق العقوبات المتعددة بشكل مركب وبطرق معقدة وخاصة في حالة العقوبات الأمريكية التي تطبقها خارج حدودها الإقليمية. على ضوء ما ذكر، فإن العقوبات على سوريا، التي تستوفي كل هذه الشروط، تمثل أحد أنظمة العقوبات الجماعية الأكثر صرامة وتعقيداً في التاريخ الحديث.

إن الطبيعة المتداخلة لأنظمة العقوبات المختلفة القائمة ضد سوريا، وخاصة تلك التي تفرضها الولايات المتحدة، أوجدت شكوكاً كبيرة حول كيفية الامتثال للمجموعة الواسعة من التدابير المطلوبة. وفي هذا السياق فإن فشل العاملين في المجال الإنساني في الامتثال لمختلف أنواع العقوبات قد يؤدي إلى الوقوع في انتهاكات مالية إجرامية أو إجرائية. قد تحتاج الأنشطة الإنسانية إلى الالتزام بأنظمة العقوبات، سواء تم تنفيذ هذه الأنشطة من قبل المنظمات الدولية أو المنظمات المحلية، بما في ذلك كوارد هذه المنظمات، بغض النظر عما إذا كانت ممولة من الدول أم لا .

الولايات المتحدة فقط هي التي تستخدم العقوبات الثانوية أو خارج حدودها الإقليمية والتي تم تصميمها لاستهداف الأفراد والكيانات في دولة ثالثة. فخلال العقد الماضي غرمت الولايات المتحدة العديد من المؤسسات المالية على أساس أنها خرقت نظام العقوبات الثانوية، بما في ذلك حوالي اثنتي عشرة مؤسسة غالبيتها أوروبية . ويكفي أن تكون العملة المستخدمة لإجراء المعاملات المالية بين الأطراف الأجنبية هي الدولار الأمريكي حتى يتم اعتبارها من ضمن اختصاصات الولايات المتحدة.

وجدت العديد من المنظمات الإنسانية العاملة في مناطق النزاع مثل سوريا والصومال والأراضي الفلسطينية المحتلة واليمن نفسها ضمن هذه الفئة عالية المخاطر، وبالتالي تأثرت بشكل غير متناسب بعمليات إزالة المخاطر . وقد كان لهذه العمليات تداعيات خاصة على إمكانية الاستفادة من خدمات شبكة البنوك المراسلة  والتي لها دور مهم في آليات وتدفقات التمويل للمنظمات، وخاصة عبر الحدود. تعتمد العديد من المنظمات الإنسانية بشدة على شبكة البنوك المراسلة لتحويل الأموال المخصصة للمساعدات الإنسانية لتنفيذ البرامج أو دفع رواتب الموظفين في الخارج، ونظراً للاختلافات في الإجراءات التنظيمية القائمة بين الدول، يجب أن تتأكد البنوك المراسلة من أنها لا تنخرط في تحويل الأموال غير المشروعة من المرسلين والمستلمين أو العكس من الذين لا تعرف هوياتهم. وقد تختار بالنتيجة، لغرض حماية أنفسها من الوقوع في أي انتهاك، وضع حد لعلاقاتها مع البنوك التي تعمل في بيئة ذات مخاطر عالية، وهو ما يؤدي في النهاية إلى كسر السلسلة . وبما أن قنوات البنوك المراسلة أكثر عرضة للغرامات والتكاليف المرتفعة، فقد اتخذت بدورها تدابير أكثر صرامة.

إن أي توقف لآليات وتدفقات التمويل يخاطر بتقويض قدرة المنظمات الإنسانية والمنظمات المحلية على تقديم الخدمات الأساسية ودفع رواتب الموردين والموظفين، مع عواقب سلبية واضحة. كما إن للقيود المالية المفروضة على المنظمات الإنسانية والمنظمات المحلية آثار سلبية أخرى، مثل التأخير في التحويلات الإلكترونية، وطلبات الحصول على وثائق إضافية غير عادية، وزيادة الرسوم وإغلاق الحسابات .

بالنتيجة أدت آليات إزالة المخاطر بشكل واضح إلى إغلاق دور الأيتام في لبنان والسودان، وإلى إنهاء برنامج إغاثة الأقليات المضطهدة في بورما، وإلى إيقاف البرامج المدرسية لدعم الطلاب في أفغانستان نتيجة قطع التمويل مباشرة أو بطرق غير مباشرة، وذلك وفقاً لتقرير شبكة الأعمال الخيرية والأمنية . ولم تكن سوريا بالتأكيد استثناء فيما يتعلق بعمليات “إزالة المخاطر” والقيود المالية.

فعلى سبيل المثال، رفضت البنوك وشركات التصدير والنقل والتأمين رفضاً تاماً تقريباً مزاولة أي أعمال أو أنشطة تجارية في سوريا، بما في ذلك أي أنشطة مع المنظمات المحلية (غير الداعمة للحكومة السورية) التي تقدم المساعدة للمدنيين السوريين. كما أدى عدم وضوح أنظمة العقوبات المختلفة المفروضة على سوريا إلى دفع البنوك وشركات التأمين والشحن وموردي المواد الإنسانية الأساسية إلى تفضيل عدم التعامل مع أي شخص أو أي شيء له صلة بسوريا (ما يُعرف على نطاق أوسع باسم “الأثر المُثبِّط”).

 

Compliance Measures

التوصيات

إلى الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي:

  • العمل على ضمان المشاركة الفعالة لمبادرات المجتمع المدني من سوريا والشتات وكذلك المنظمات المحلية الأوروبية العاملة في المنطقة، في النقاشات والحوارات ذات الصلة بإجراءات الامتثال وإزالة المخاطر مع المنظمات الدولية والبنوك، حيث أن هذه المبادرات المحلية هي التي تتحمل النصيب الأكبر من المصاعب الناتجة عن هذه الإجراءات.  
  • الحصول على معلومات أوضح (من حيث القدرة على الوصول و/أو الفهم) حول أنواع المساعدة الإنسانية المسموح بها، ومن ثم تيسير الإجراءات وتوفير الإعفاءات المطلوبة من العقوبات وتسهيل الحصول على التراخيص للمنظمات الإنسانية والإغاثية والمنظمات العاملة في الشأن السوري أو داخل سوريا [1].
  • أن تبادر الحكومات والمنظمات الإقليمية وهيئات الأمم المتحدة بتوفير المشورة القانونية المجانية أو غير المكلفة والإرشادات حول إدارة المخاطر.
  • توفير الدعم لأنظمة الحوالة القائمة لمساعدتها على تطوير مزيد من الشفافية والامتثال للقوانين، ولا سيما عندما تكون هذه الأنظمة هي الأداة الوحيدة المتوفرة لتحويل الأموال إلى المناطق التي تواجه احتياجات إنسانية وإغاثية عاجلة.
  • تأسيس بنك أو مؤسسة مالية متخصصة يكون دورها الوحيد هو إدارة المعاملات المالية للمنظمات الإنسانية والمنظمات الدولية العاملة في مناطق الصراع، دون تهديد بالتعرض لأنظمة العقوبات أو التأثر بالديناميات المالية القائمة. يمكن تأسيس هذا البنك وتمويله من قبل جهات فاعلة ومانحين دوليين مختلفين. [3]
  • التنسيق مع السلطات المالية الأوروبية والأمريكية في مجال تحويل الموارد المالية وتنظيم إجراءات تتبع ومراقبة هذه الموارد ومتطلبات الامثال الأخرى ذات الصلة؛
  • اتخاذ الإجراءات اللازمة، في إطار أنظمة العقوبات المختلفة، للتخفيف من أضرار هذه العقوبات على الفئات الشعبية السورية والقطاعات الاقتصادية الإنتاجية (بما فيها الزراعة والصناعات التحويلية)، فضلاً عن تخفيف الأعباء على المنظمات والبنوك؛

إلى البنوك:

  • توفير الحماية العاجلة للقنوات المصرفية المراسِلة المتبقية التي تعمل مع سوريا لضمان استمرار وصول المساعدة الإنسانية.
  • التوصل إلى اتفاق مع البنوك بالتنسيق مع المنظمات المحلية والدولية لتطوير نظام موحد للعناية الواجبة والامتثال لتحديد نوع المعلومات المطلوبة لإجراء عمليات تحويل الأموال والعمليات والإجراءات المالية الأخرى، وكذلك توفير إرشادات واضحة حول آليات دفع الأموال، بما في ذلك القنوات المصرفية المراسِلة، ودرجة العناية الواجبة المطلوبة، وكيفية التعامل مع المشاكل والعقبات الأكثر شيوعاً (كما في حالة ورود اسم “سوريا” وما إلى ذلك)؛
  • الاستثمار في أنشطة البحث والتطوير في مجال حلول التكنولوجيا المالية والذكاء الاصطناعي فيما يتعلق بالبرمجيات والابتكارات التكنولوجية التي من شأنها تطوير وتبسيط إجراءات الامتثال؛
  • إجراء المزيد من البحوث حول كيفية السماح بمزيد من الشفافية ضمن آليات دفع الأموال غير الرسمية، مثل أنظمة الحوالات المالية وشبكات تحويل الأموال؛

إلى دول الجوار السوري

  • تسهيل إجراءات تسجيل المنظمات الجديدة أو فروع منظمات الشتات أو المنظمات الاوروبية 
  • وضع لوائح تساعد المنظمات على الامتثال بشكل أفضل للقوانين المحلية دون خوف من التبعات القانونية، مثل تسجيل أنشطتها في البلد المضيف وفي الداخل السوري، وتسجيل موظفي المنظمات ومقدمي الخدمات؛ 

الحوارات متعددة الأطراف 

  • مواصلة تشجيع الحوار وتكثيفه بين مختلف القطاعات بهدف إيجاد حلول جديدة للتخفيف من التحديات الرئيسية وتقاسم المخاطر بشكل أفضل؛
  • تعزيز مستويات التنسيق وتبادل الخبرات بين المبادرات القائمة حول أفضل الممارسات، وكذلك رصد وتقييم درجة استجابة الحكومات والجهات الفاعلة الأخرى للتوصيات؛
  • توفير الإرشادات والنصائح حول كيفية التعامل مع أنظمة العقوبات المتعددة، والإجراءات المترتبة عن تطبيق أكثر من نظام عقوبة واحد؛

البحث والتدريب

  • إجراء تحليل أفضل للعواقب الإنسانية غير المقصودة التي تسببها أنظمة العقوبات المختلفة، وذلك من خلال إجراء المزيد من البحوث وتنسيق الجهود والتقييم بشكل جماعي؛ 
  • إجراء المزيد من البحوث حول الآثار القانونية الدولية التي قد تترتب عن العقوبات الشاملة الحديثة، بما في ذلك القانون الدولي الإنساني وأنظمة حقوق الإنسان، إذ من شأنه هذه القوانين أن تتعرض للانتهاك في حال اختارت المؤسسات الإنسانية تجنب تقديم المساعدة إلى مجموعات معينة، ما يعتبر خرقاً للمبادئ الإنسانية.  

 

 

انتقل إلى أعلى